Verso una “Unione europea della difesa comune”: il Parlamento UE apre il cantiere costituzionale

Il Parlamento Europeo mette mano a uno dei dossier più delicati e ambiziosi dell’agenda politica dell’Unione: la costruzione istituzionale di una Common European Defence Union (CEDU), l’Unione europea della difesa comune. Il progetto di relazione, presentato il 4 settembre 2026 dai relatori Niclas Herbst e Salvatore De Meo per conto delle commissioni Sicurezza e Difesa e Affari costituzionali riunite in procedura congiunta, prova a rispondere a una domanda che l’Unione rimanda da settant’anni, sin dal fallimento della Comunità Europea di Difesa negli anni Cinquanta: come trasformare gli impegni di solidarietà militare scritti nei Trattati in un sistema realmente operativo, comandabile e sottoposto a controllo democratico.

Il documento, tuttavia, più che offrire soluzioni definitive, mette in fila , con notevole franchezza , una serie di criticità strutturali che il progetto di difesa comune europea porta con sé fin dalla sua concezione.

La prima criticità: strumenti giuridici già esistenti, ma “sottoutilizzati”.

Il punto di partenza della relazione è già di per sé una critica implicita al modo in cui l’Unione ha gestito finora il proprio arsenale giuridico in materia di difesa. Il testo riconosce che il Trattato di Lisbona fornisce “fondamenti giuridici significativi ma sottoutilizzati” per una difesa comune , dalla Cooperazione strutturata permanente (PESCO) all’Agenzia europea per la difesa, fino alla clausola di mutua assistenza dell’articolo 42(7) del Trattato UE. Il problema, ammettono gli stessi relatori, non è tanto la mancanza di basi legali quanto l’assenza di un’architettura istituzionale coerente capace di garantire una direzione strategica unitaria, un processo decisionale rapido e una reale responsabilità democratica.

Un giudizio severo riguarda in particolare la PESCO, lo strumento di cooperazione rafforzata tra Stati membri sulla difesa lanciato nel 2017: la relazione dichiara apertamente il proprio rammarico per il fatto che lo strumento sia rimasto “al di sotto del proprio potenziale”, chiedendo impegni più stringenti per i partecipanti e un vero e proprio meccanismo di sospensione per chi non li rispetta , segno che, quasi un decennio dopo il suo avvio, la cooperazione strutturata tra eserciti europei continua a scontare la logica del compromesso al ribasso tra le capitali.

L’articolo 42(7): la clausola di mutua difesa che nessuno ha mai davvero attivato in modo operativo.

Il nodo più delicato riguarda l’articolo 42(7) del Trattato UE, l’equivalente comunitario dell’articolo 5 della NATO: la clausola che obbliga gli Stati membri a fornire aiuto e assistenza a un Paese vittima di aggressione armata. La relazione la definisce senza mezzi termini “istituzionalmente e operativamente sottosviluppata”. A differenza dell’articolo 5 del Patto Atlantico, sostenuto da decenni di prassi politica, pianificazione militare e strutture di comando consolidate, la clausola europea non dispone ancora di un quadro operativo permanente in grado di garantirne un’applicazione rapida e coordinata in caso di attivazione reale.

È una criticità che pesa particolarmente alla luce del contesto geopolitico richiamato nelle premesse del documento: la guerra di aggressione russa contro l’Ucraina, le minacce ibride, gli attacchi informatici, il sabotaggio e le campagne di disinformazione contro gli Stati membri. Di fronte a queste minacce, la relazione chiede l’elaborazione di un vero e proprio “playbook” per l’attivazione dell’articolo 42(7) , procedure chiare, modalità di assistenza e meccanismi di coordinamento anche per scenari ibridi, cibernetici o contro infrastrutture critiche , che al momento semplicemente non esiste.

Sovrapposizioni di ruoli e governance ancora da disegnare.

Un’altra criticità esplicitamente riconosciuta dal testo riguarda la sovrapposizione di competenze tra le figure chiave dell’esecutivo europeo in materia di sicurezza. La relazione chiede che vengano chiariti i rispettivi ruoli dell’Alto rappresentante e del Commissario per la Difesa e lo Spazio, “al fine di evitare sovrapposizioni istituzionali” . Un’ammissione implicita che, nella attuale ripartizione delle deleghe a Bruxelles, i confini di competenza tra chi guida la politica estera e di sicurezza e chi si occupa di difesa e industria bellica non sono affatto scontati.

A questo si aggiunge la proposta , tutta da negoziare politicamente , di creare due nuovi organi permanenti: un Consiglio europeo di sicurezza, composto dai capi di Stato e di governo e presieduto dal Presidente del Consiglio europeo, e un Consiglio permanente della difesa, che riunirebbe i ministri della Difesa sotto la guida dell’Alto rappresentante. Una architettura istituzionale aggiuntiva che il documento stesso sente il bisogno di giustificare, precisando che non dovrebbe creare “duplicazioni superflue” , segnale che il rischio di un ulteriore appesantimento burocratico della governance europea sulla difesa è avvertito chiaramente dagli stessi estensori del testo.

Il voto all’unanimità: l’ostacolo di sempre.

Resta sullo sfondo, e la relazione non lo nasconde, il problema strutturale che paralizza da sempre la politica di sicurezza e difesa comune: il meccanismo decisionale. Il testo chiede un maggiore ricorso al voto a maggioranza qualificata in Consiglio per lo sviluppo delle capacità militari, l’industria della difesa, gli appalti e il finanziamento, oltre a un uso più ampio dell’astensione costruttiva prevista dall’articolo 31 del Trattato UE. Ma si tratta, appunto, di richieste rivolte agli Stati membri , non di un fatto compiuto. Il documento stesso riconosce che una revisione dei Trattati “affronta sfide politiche eccezionali nelle circostanze attuali”, limitandosi a chiedere al Consiglio europeo di avviare una “riflessione strutturata”, formula diplomatica che tradisce la consapevolezza di quanto il tema resti politicamente accidentato tra Stati membri storicamente divisi tra afflato sovranista e vocazione federalista in materia di difesa.

Il rapporto con la NATO.

Un ulteriore terreno di frizione potenziale riguarda il rapporto con l’Alleanza atlantica. La relazione adotta la formula “separabile ma non separata” per descrivere la relazione tra la futura Unione della difesa europea e la NATO, sostenendo che l’UE dovrebbe poter agire ai sensi dell’articolo 42(7) anche laddove non si raggiunga un consenso in seno all’Alleanza. È un’affermazione che, pur accompagnata dalla rassicurazione che l’obiettivo non è “replicare” il meccanismo di difesa collettiva della NATO ma rafforzarne il “pilastro europeo”, tocca comunque un tema politicamente sensibile: fino a che punto un’autonomia strategica europea può svilupparsi senza generare tensioni con Washington, specie in una fase in cui il sostegno atlantico alla sicurezza europea resta, nei fatti, ancora imprescindibile.

Il controllo parlamentare: la richiesta di maggiore trasparenza.

Non manca, infine, una critica esplicita all’attuale quadro di rendicontazione democratica. Il testo giudica l’articolo 36 del Trattato UE , che oggi disciplina l’informazione del Parlamento europeo sulle scelte di politica estera e di sicurezza , “non più sufficiente” alla luce delle crescenti responsabilità dell’Unione in materia di difesa, e chiede che gli eurodeputati vengano informati ogni volta che l’articolo 42(7) venga invocato, con relazioni periodiche sulla sua attuazione. Una richiesta che segnala, implicitamente, quanto oggi il controllo parlamentare su eventuali attivazioni della clausola di mutua difesa resti debole o quantomeno non formalizzato in modo vincolante.

Un cantiere aperto, non una soluzione.

Nel complesso, il documento , che dovrà ora affrontare il consueto iter di emendamenti nelle commissioni parlamentari prima di un eventuale voto in plenaria , si presenta più come una mappa dei problemi aperti che come un progetto compiuto. Gli stessi relatori, nella nota esplicativa, riconoscono che la domanda centrale non è più se l’Unione debba diventare un attore di sicurezza più forte, ma “come” organizzarsi per farlo in modo efficace e democratico. Una domanda a cui, allo stato attuale del testo, mancano ancora risposte definitive su governance, finanziamento, struttura di comando e reale capacità di azione rapida , proprio i nodi che, non a caso, la relazione stessa elenca come le principali criticità di un progetto ancora tutto da costruire.

foto Dipartimento della Difesa americano /Army Maj. Robert Fellingham