Il cantiere del rilancio italiano: come procede il PNRR?

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) italiano, con una dotazione complessiva pari a 194,4 miliardi di euro, rappresenta l’intervento più cospicuo tra quelli approvati nell’ambito del dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza (RRF), corrispondente al 26,1% delle risorse totali e al 10,8% del PIL nazionale. Le risorse si suddividono in 71,8 miliardi di sovvenzioni e 122,6 miliardi in prestiti, da destinare a riforme strutturali e investimenti in grado di rilanciare la competitività del Paese, favorire la coesione sociale e promuovere la transizione digitale ed ecologica.

Il piano – ricorda un recente lavoro di indagine di Alessandro D’Alfonso realizzato per il Parlamento europeo – si articola in sette missioni tematiche. Tra queste, un’attenzione particolare è stata riservata alla transizione verde, cui è destinato il 39,5% delle risorse, e alla digitalizzazione, che ne assorbe il 25,5%, superando l’obiettivo minimo previsto a livello europeo. Le misure, trasversali per natura e impatto, pongono al centro (ma non troppo) i giovani, le donne e il Mezzogiorno, che deve beneficiare di almeno il 40% dei fondi totali.

L’Italia ha definito un articolato sistema di governance multilivello per assicurare il coordinamento, il monitoraggio e il controllo dell’attuazione del piano. Questo impianto è stato istituito inizialmente con la legge n. 108 del 29 luglio 2021, che ha individuato gli organismi competenti e semplificato le procedure amministrative. Successivamente, la legge n. 113 del 6 agosto 2021 ha introdotto misure volte a rafforzare la capacità amministrativa, anche a livello locale. L’assetto di governance è stato aggiornato ulteriormente con la legge n. 41 del 21 aprile 2023, a seguito dell’insediamento del nuovo esecutivo.

La regia del piano è affidata a un Comitato di indirizzo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri, che si riunisce regolarmente per verificare lo stato di avanzamento e garantire il dialogo con le parti economiche, sociali e territoriali, nonché con le autorità coinvolte nell’attuazione delle misure. Ogni sei mesi il Comitato trasmette al Parlamento una relazione dettagliata, l’ultima delle quali risale a marzo 2025. Dal dicembre 2024, la responsabilità politica del coordinamento centrale è affidata al Ministro per gli Affari europei, il PNRR e le Politiche di Coesione. Il coordinamento operativo, la gestione finanziaria e il controllo sono invece curati dall’Ispettorato Generale presso la Ragioneria Generale dello Stato, che supporta anche le amministrazioni attuatrici. Un sistema IT dedicato, denominato ReGiS, facilita le attività di monitoraggio.

Le amministrazioni centrali, regionali e locali sono responsabili dell’attuazione delle singole misure, in base alle rispettive competenze. I ministeri più rilevanti per volume di risorse gestite sono quello delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, delle Imprese e del Made in Italy, dell’Istruzione e del Merito, e della Salute. Tra gli enti territoriali, Lombardia, Lazio, Campania, Toscana e Puglia, nonché le città metropolitane di Roma, Milano, Napoli, Bologna e Genova, figurano tra i principali beneficiari, come indicato nell’elenco dei cento soggetti attuatori più rilevanti pubblicato ad aprile 2025.

La Commissione europea ha valutato positivamente il PNRR italiano sin dal giugno 2021, giudicando il piano complessivamente coerente con gli obiettivi del RRF e assegnando la valutazione massima a dodici dei tredici criteri previsti. L’unico criterio a ricevere una valutazione intermedia è stato quello relativo alla giustificazione dei costi, in linea con quanto attribuito anche agli altri piani nazionali. Il piano è stato ritenuto in grado di affrontare efficacemente le principali sfide strutturali del Paese, con una forte attenzione alla crescita potenziale, alla resilienza del mercato del lavoro, alla sostenibilità ambientale e all’equità sociale. Le successive revisioni del piano, approvate dal Consiglio dell’UE tra il 2023 e il 2025, hanno confermato questa valutazione, anche con riferimento al nuovo capitolo REPowerEU.

L’attuazione del piano è scandita da dieci rate, sia per la componente a fondo perduto sia per i prestiti, ciascuna subordinata al raggiungimento di specifici traguardi qualitativi (milestone) e quantitativi (target). In totale, l’Italia si è impegnata a conseguire 275 milestone e 339 target entro il 31 agosto 2026. Finora sono state completate 270 condizioni (pari al 44% del totale) e, con l’approvazione della settima richiesta di pagamento da parte della Commissione il 1° luglio 2025, la percentuale salirà al 54%. Questa rata, pari a 21 miliardi di euro, copre misure relative all’energia, alla cybersicurezza, al contrasto alla povertà energetica, ai trasporti sostenibili e alle borse di studio universitarie. L’Italia ha inoltre presentato la richiesta per l’ottava rata, del valore di 14,7 miliardi, che comprende, tra l’altro, il contratto per l’interconnessione elettrica con l’Austria e riforme sui ritardi nei pagamenti delle PA.

Le opinioni degli stakeholder italiani e internazionali convergono nel riconoscere l’importanza strategica del PNRR, pur segnalando alcune criticità attuative. Il Governatore della Banca d’Italia, Fabio Panetta, ha sottolineato il contributo del piano alla digitalizzazione della pubblica amministrazione e alla tenuta dell’economia, richiamando però l’attenzione sui ritardi in accumulo, in particolare nelle opere pubbliche, e sulla concentrazione della spesa su incentivi fiscali come Ecobonus e Transizione 4.0. Anche la Corte dei Conti, pur registrando il rispetto della tabella di marcia per milestone e target, ha evidenziato carenze di organico negli enti preposti al controllo, difficoltà nella sostenibilità della spesa corrente per gli enti locali e ritardi nelle missioni dedicate a istruzione, inclusione e salute.

Secondo il Centro Studi di Confindustria, l’effettiva implementazione delle misure è in ritardo rispetto alla rendicontazione su ReGiS, e vi è il rischio che parte delle risorse non venga utilizzata entro il 2026. Particolare preoccupazione riguarda la misura “Transizione 5.0”, che finora non ha prodotto la dinamica di investimenti auspicata. Il panorama internazionale conferma questi rilievi. L’OCSE, nella sua indagine 2024 sull’economia italiana, evidenzia che il piano è un’occasione unica per rilanciare la crescita e rafforzare la sostenibilità dei conti pubblici, pur riconoscendo un’attuazione lenta a causa dell’inefficienza storica della macchina amministrativa. L’economista Jean Pisani-Ferry ha sottolineato che la vera sfida del piano sarà la sua capacità di incrementare la produttività in un Paese la cui debolezza economica deriva dalla bassa crescita più che dalla gestione del bilancio pubblico. L’ECFR considera il PNRR una leva strategica per l’avvio di un piano di sviluppo a lungo termine in grado di ridefinire il ruolo dell’Italia nell’Unione Europea. Infine, il think tank CEPS ha apprezzato l’impostazione del piano, in particolare il forte anticipo delle riforme, pur segnalando debolezze nelle misure dedicate al mercato del lavoro, all’istruzione e alla formazione, oltre ai rischi legati alla temporaneità del personale assunto nella PA e alla ristrettezza dei tempi per la riforma della giustizia.

In sintesi, il PNRR italiano è stato finora implementato in modo discutibile e a breve si raggiungerà pure la scadenza naturale del 2026. Solo un’accelerazione dell’attuazione, accompagnata da un rafforzamento delle capacità amministrative e da una pianificazione solida per il periodo post-2026, potrà garantire che il piano raggiunga i suoi obiettivi trasformativi e costituisca un volano duraturo per la produttività, l’equità e la sostenibilità del Paese.